Estudio Valencia

El presente tema contiene una amplia variedad de aristas; es por ello que se abordarán distintas perspectivas de diversos autores, sin que por ello, se agote la discusión en torno al rol que el Estado debe ostentar en la economía de una Nación.

En dicho orden ideas, Bedoya (2011) refiere que: Del modelo neoliberal muy flexible que introdujo la Constitución de 1979, pasamos abruptamente a uno rígido con la Constitución de 1993, lo que al igual que en otros países sólo se pudo hacer mediante la fuerza. En ninguna constitución latinoamericana el Estado ha quedado más al margen de la utilización de herramientas en materia económica. Ni Chile, que con Pinochet abrazó también el neoliberalismo radical, combina la subsidiariedad del Estado con contratos ley a favor de la inversión privada y entrega los recursos naturales sin mayor resguardo de los intereses nacionales. Los artículos 60, 62 y 66 de la Constitución fujimorista leídos conjuntamente son la madre del cordero de toda esta discusión. Establecen el principio de subsidiariedad del Estado en materia económica, los contratos ley entre el Estado y la inversión privada, y el otorgamiento de un derecho real a los concesionarios de la explotación de los recursos naturales respectivamente.

Continúa Bedoya indicando, el principio de subsidiariedad suele oponer a la propiedad estatal sólo la propiedad particular, dejando de lado la propiedad colectiva, mixta, cooperativa, solidaria, comunitaria y otras formas empresariales, y claro está, el papel que puede jugar el propio Estado en actividades estratégicas. La imposición por la fuerza del rol subsidiario del Estado pasó también en el Perú. La Constitución de 1993 fue resultado del golpe de Estado de 1992. En medio de una coyuntura de caos económico y político ganó legitimidad como símbolo de cambio. (Bedoya, 2011).

Por otra parte el Instituo Peruano de Economía – IPE (2021), desarrolla que, la razón de ser del Estado es proteger derechos y garantizar acceso a servicios públicos, no ser empresario. De hecho, cuando el Estado adopta un rol como empresario distrae su atención y deja de invertir los recursos públicos en áreas que sí son de su competencia. Además, el sector privado y el Estado no están en igualdad de condiciones para competir en caso este último quisiera emprender. Debido a que el Estado cuenta con recursos públicos a los cuales puede acceder sin costo para financiarse y a que puede arreglar las reglas a su favor, su participación desincentivaría la del privado.

El IPE (2021) indica que: Según la literatura, la ineficiencia de las empresas públicas se explica por:

1. Interferencia política en la toma de decisiones;
2. Falta de incentivos la administración y supervisión
3. Falta de competencia ya que el Estado suele incentivar el monopolio en los sectores en que participa.

Ahora bien, en la experiencia peruana Durante el periodo 1970-1990, la participación del Estado peruano en la economía se incrementó considerablemente. Así, para finales de la década de los ochenta, existían cerca de 200 empresas estatales que controlaban entre el 15% y el 20% del PBI, así como más de un cuarto de las importaciones y exportaciones del país. En particular, durante esa época, el Estado mantenía el monopolio de la electricidad, los hidrocarburos y las telecomunicaciones en el Perú, y contaba con una participación importante en varias otras actividades económicas como la banca, la minería, la pesca y la comercialización de alimentos. Sin embargo, la experiencia del Estado peruano como empresario no fue positiva. Durante el periodo 1970-1990, muchas empresas públicas fueron utilizadas irresponsablemente para subsidiar el consumo a través de precios bajos, generar empleo improductivo y beneficiar a grupos particulares, en ocasiones con fines políticos. Como consecuencia, el BCRP estima que, entre 1970 y 1990, las pérdidas acumuladas de estas empresas ascendieron a US$7,100 millones aproximadamente, lo equivalente a un déficit fiscal promedio anual de 2.3% del PBI. Este déficit se tenía que financiar con crédito del BCRP, lo que resultó en una de las causas de la hiperinflación que experimentó el país a fines de los ochenta. En el caso particular de AeroPerú, la aerolínea estatal creada en los años 70, las pérdidas acumuladas hacia 1992 sumaban alrededor de US$100 millones y generaba pérdidas en dicho año que excedían los US$2 millones al mes. Estos costos eran asumidos por el Estado Peruano. Durante la década de los noventa se inició un proceso de privatización de la economía. Entre 1992 y 1999, se transfirieron cerca de 160 empresas estatales al sector privado, lo que generó ingresos por US$9 mil millones y compromisos de inversión de casi US$7 mil millones. Ello generó que las utilidades de las principales empresas privatizadas pasen de una pérdida de US$3 mil millones en 1990 a una ganancia de US$240 millones en 1997. (Instituto Peruano de Economía – IPE, 2021)

En dicho orden de ideas, (Nalvarte Salvatierra, 2019) desarrolla que para el caso peruano el artículo 60 de la Constitución se establece indubitablemente el marco de acción dentro del cual se debe desenvolver el Estado, con el que se ha puesto un fuerte límite a cualquier gobernante de turno que tenga el afán de contar con un Estado empresario. Solo puede darse de manera subsidiaria, es decir, cuando el sector privado no desarrolle la misma actividad empresarial o no satisfaga de manera relevante la demanda. El Estado debe ser autorizado por ley expresa; esto es, requiere el aval del Congreso. Aparte de la actual coyuntura que hace difícil vislumbrar un escenario colaborativo entre el Legislativo y el Ejecutivo, en cualquier circunstancia –y de eso podemos estar seguros– la creación de una nueva empresa estatal sería objeto de un arduo debate en el Parlamento, y no sería sorprendente que finalmente no se aprobase una ley de este tipo. Debe sustentarse en un alto interés público o en una manifiesta conveniencia nacional. Este requisito descarta de plano, creemos, que el Estado pueda desarrollar actividad empresarial en restaurantes, comercios, cines, etcétera. (Todos estos ejemplos en el pasado reciente sí fueron objeto de actividad empresarial). No resistiría el menor análisis sostener que la creación de un cine estatal es un tema de alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional.

Por su parte Landa Arroyo (2019) precisa que, el principio de subsidiariedad solo puede ser entendido en el marco de una economía social  de  mercado,  que  es  el  modelo  económico  del  Estado  democrático  y  social  de  derecho.  Por  cuanto,  conforman  los  principios  de  la  economía  social  de  mercado, además  del  principio  de  subsidiariedad,  los  servicios  públicos. Las actividades esenciales para el funcionamiento del Estado se enmarcan en el artículo 44 de la Constitución, cuando se precisa que: “Son deberes primordiales del Estado “defender la soberanía nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos humanos; proteger a la población de las amenazas contra su seguridad; y promover el bienestar  general  que  se  fundamenta  en  la  justicia  y  en  el  desarrollo  integral  y equilibrado de la Nación”.

Sobre ello el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el expediente 8-2003-AI/TC fundamento 23 plantea lo siguiente:

“ A  diferencia  de  la  Constitución  de  1979,  que  no  establecía  claramente  la subsidiariedad de la intervención de los poderes públicos en la economía, la actual  Constitución  prescribe  expresamente en su artículo 60° que «(…). Sólo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta, por razón de alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional (…)».

Se consagra así, el «principio de subsidiariedad» de la actuación del Estado en  la  economía,  y  se  plantea  el  reconocimiento  de  la  existencia  de  una función  supletoria  del  Estado  ante  las  imperfecciones  u  omisiones  de  los agentes económicos, en aras del bien común.

En  ese orden  de  ideas,  las  acciones  del  Estado  deben  estar  vinculadas  al fomento,   estimulación,   coordinación,   complementación,   integración   o sustitución,  en  vía  supletoria,  complementaria  o  de  reemplazo,  de  la  libre iniciativa privada. La subsidiariedad se manifiesta como el acto accesorio o de perfeccionamiento en materia económica, que se justifica por la inacción o defección de la iniciativa privada.

Debe  enfatizarse  que  “la  intervención  de  las  autoridades  públicas  en  el campo  económico,  por  dilatada  y  profunda  que  sea,  no  sólo  no  debe coartar  la  libre  iniciativa  de  los  particulares,  sino  que,  por  el  contrario,  ha de garantizar la expansión de esa libre iniciativa”, y la de los derechos esenciales de la persona humana. Entre ellos hay que incluir el derecho y la obligación de cada persona de ser, normalmente, la primera responsable de  su  propia  manutención  y  de  la  de  su  familia,  lo  cual  implica  que  los sistemas  económicos  permitan  y  faciliten  a  cada  ciudadano  el  libre  y provechoso ejercicio  de  las  actividades  de  producción”

Es así que (Landa Arroyo, 2019) concluye que, el  principio  de  subsidiariedad  se  ha  interpretado  siempre  en  términos  negativos, limitando  la  participación  del  Estado  a  situaciones  en  las  que  existe  una  falla  del mercado u oferta insuficiente. Sin embargo, el principio de subsidiariedad aplicable a la actividad empresarial del Estado debe interpretarse de conformidad con el principio de Economía Social de Mercado, que atribuye al Estado la facultad de intervenir en mayor o menor medida en determinadas actividades. La realidad denota que el Estado no solo participa en situaciones en las que el mercado ha tenido fallas que no puede solucionar bajo la lógica de su propia dinámica, como lo son  las  actividades  vinculadas  a  servicios  esenciales  como  los  de  agua  potable,  por ejemplo; sino que existen tres niveles de aplicación del principio de subsidiariedad: el leve, el intermedio y el intenso, en función de la naturaleza de la necesidad social del bien  o  servicios  que  la  sociedad  demanda  y  el  mercado  debe  abastecer,  mediante  la iniciativa privada o la acción estatal, directa o indirecta.

En tal sentido, (Diez Canseco Núñez & Buleje Díaz, 2010) indican que el régimen económico contemplado en la Constitución Política de 1979 mantenía un esquema muy intenso de intervención estatal en la economía. En esa época el Estado excluía a las personas de la posibilidad de realizar muchas actividades económicas. Ello, sustentado en la vieja noción paternalista que se basaba en que los individuos no podían realizar transacciones de manera eficiente en búsqueda de la mejora de su situación. Como es de público conocimiento, en 1993 se promulgó una nueva Constitución que dio un giro de 180° grados al régimen económico entonces vigente. Con el nuevo sistema se reconocieron las libertades individuales y el Estado se retrajo de su papel paternalista en la economía. Con dicho avance se reconoció la necesidad de que el Estado participe en la Actividad Empresarial Estatal de manera subsidiaria o residual.

En Chile no se han apreciado grandes medidas que puedan ser consideradas como propiciadoras de una política redistributiva, en gran medida la preocupación central ha estado en la disminución de la pobreza (con buenos logros hasta el momento) y el aumento del gasto social en determinadas áreas (principalmente en educación), pero estando aún ausentes medidas de índole más global, como pudiese ser un decidida política redistributiva, donde una de las acciones fundamentales tendrían que transitar por un mejoramiento sustantivo del mercado del trabajo y relaciones laborales, en orden a un mejor pago por el factor trabajo, amplitud en la seguridad social y protección al trabajador (DÁVILA LEÓN, 1998).

Para finalizar es importante que el Estado cumpla con garantizar los derechos ciudadanos; del mismo modo que la participación del Estado en el ámbito empresarial sea la excepción y no la regla. El principio de subsidiariedad es una de las bases del régimen económico que ha permitido sostener el crecimiento de las últimas décadas de nuestro país. Además, la evidencia internacional sugiere que las empresas públicas tienden a tener resultados negativos cuyos costos son, asumidos por la ciudadanía.

Autor:

César Augusto Cervantes Luque

Abogado especialista en Derecho Laboral

 

Bibliografía:

Bedoya, C. (2011). El rol subsidiario del Estado. Red Tercer Mundo.

DÁVILA LEÓN, O. (1998). ESTADO Y POLITICAS SOCIALES DEL ESTADO PROTECTOR AL ESTADO SUBSIDIARIO. ULTIMA DÉCADA, 1-15.

Diez Canseco Núñez, L. J., & Buleje Díaz, C. (2010). Analizando el papel Subsidiario del Estado a propósito de la Resolución N° 3134-2010/SC1-INDECOPI. Círculo de Derecho Administrativo, 221-235.

Instituto Peruano de Economía – IPE. (2021). Rol subsidiario del Estado. Boletín de discusión, 2-3.

Landa Arroyo, C. (2019). El principio de subsidiariedad en el marco de la Constitución Económica del Perú. Forseti. Revista De Derecho, 146 – 158 https://doi.org/https://doi.org/10.21678/forseti.v0i6.1125.

Mena Ramírez, M. (2011). El Concepto de Línea de Bandera, los Servicios Aeroportuarios y el Rol Subsidiario del Estado. Derecho & Sociedad, 295-314.

Nalvarte Salvatierra, P. (2019). El rol subsidiario del Estado en la economía. Jurídica: Suplemento de Análisis Legal de El Peruano, 745.

Soto Kloss, E. (s.f.). AMPARO ECONÓMICO Y ROL SUBSIDIARIO DEL ESTADO. 105-136.